为美丽中国建设筑牢法治基石（权威访谈）

　　——访全国人大常委会委员、环资委副主任委员吕忠梅

　　本报记者 冯 华 顾仲阳 蒋雪鸿

　　3月12日，十四届全国人大四次会议通过《中华人民共和国生态环境法典》，这是我国第二部以“法典”命名的基本法律。这部法典不仅是对现行30多部生态环境相关法律的系统整合，更是践行习近平生态文明思想、推进美丽中国建设的里程碑。法典的特色和亮点有哪些？如何回应人民群众对优美生态环境的新期待？“十五五”时期，法典将如何推动经济社会发展全面绿色转型？本报记者采访了十四届全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅。

　　编纂生态环境法典意义重大而深远

　　记者：从去年4月提请初次审议开始，生态环境法典草案就受到广泛关注。我国为什么要在现阶段编纂这样一部法典？

　　吕忠梅：编纂生态环境法典是党和国家在新的历史阶段作出的重大战略部署。中国现有的生态环境法律体系无法完全适应新时代需要，必须通过法典化进行系统性的“升级换代”。

　　解决“法律零散”问题。生态环境保护领域现行的法律法规，由于立法时间跨度大、调整范围不一致等，导致执法和司法困难。通过法典编纂，形成统一、协调、权威的法典，能够极大提升法律的可及性和可预期性。

　　解决“监管藩篱”问题。分散立法带来“碎片化”管理，存在多头执法、交叉执法等现象。通过法典编纂，建立统一的生态环境保护监管管理体制、统一的标准体系、统一的规划制度，形成监管合力。

　　解决“制度短板”问题。许多单行法存在重污染防治、轻生态保护，违法成本低、守法成本高等问题。通过法典编纂，将绿色低碳发展嵌入生态环境保护全过程，构建覆盖源头严防、过程严管、后果严惩全过程的现代环境治理体系。

　　解决“价值统一”问题。现行生态环境法律未能回答好“如何处理环境保护与经济发展关系”的问题。通过法典编纂，以习近平生态文明思想为指引，为美丽中国建设、经济社会发展全面绿色转型提供最统一的法律价值指引。

　　记者：法典的重要意义体现在哪些方面？

　　吕忠梅：生态环境法典受到国内国际广泛关注，意义体现在政治、历史、时代、国际4个方面。

　　一是践行习近平生态文明思想的法治宣言。法典强调“生态环境保护坚持中国共产党的领导”并将习近平生态文明思想的核心要义作为指导思想贯穿始终。同时，明确将“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的，充分彰显了以人民为中心的法治立场。

　　二是中华文明生态智慧的当代传承与法治升华。生态环境法典植根于中华文明。法典将“中华民族永续发展”作为立法的根本目的，通过“生态保护红线”等制度工具将可持续发展转化为具体治理实践，是为中华民族永续发展构筑的法律防线。

　　三是应对时代挑战、推动绿色发展的战略支撑。法典单设“绿色低碳发展”编，将“双碳”目标、循环经济等战略部署融入法律，设立“自然资源保护与可持续利用”专章处理资源利用与保护的关系，提升国家生态安全风险的防控能力。

　　四是参与和引领全球环境治理、贡献中国智慧和中国方案。法典的体系之宏大、内容之全面、创新之多，为各国提供了可资借鉴的立法范例。法典将履行国际公约义务进行国内法转化，展示了中国践行国际承诺、共建清洁美丽世界的决心，彰显负责任大国的担当。

　　生态环境法典植根于中华文化与中国实践

　　记者：法典有哪些值得关注的亮点？

　　吕忠梅：法典的名称、逻辑主线、“绿色低碳发展”独立成编、“适度法典化”模式，均为世界首创。

　　第一，通过确立“生态环境”这一元概念，成功整合长期混用的“环境”“资源”“生态”概念，构建“一体三面”的统一法律范畴。

　　第二，以“人与自然和谐共生”为价值主线贯穿始终，衍生出“生态环境权益”“生态环境分区管控”“生态环境损害赔偿”等核心术语群，形成了逻辑自洽、价值统一的概念网络和制度体系。

　　第三，超越传统环境法“污染防治+生态保护”二元结构，形成“总则—污染防治—生态保护—绿色低碳发展—法律责任和附则”的“总—分—总”编纂体例。“绿色低碳发展”独立成编，将发展方式绿色转型这一治本之策纳入法典，形成覆盖“降碳、减污、扩绿、增长”的协同治理法律框架。

　　第四，采用“适度法典化”编纂模式。对现行立法分类处理，形成“法典+单行法”的双法源格局。这种模式既实现了主体制度的体系化、权威化，又保持了法典的开放性、灵活性和对未来的适应能力。

　　记者：法典对于提升制度体系的系统性与协同性做了哪些设计？

　　吕忠梅：法典的编纂从根本上改变了以往单行法“各自为战”的局面，构建了“一盘棋”的治理格局。

　　设立“总则”编，建立统一的基础性规则。统一调整范围、统一基本原则、统一基础制度、统一监管体制，各行政管理部门根据职责进行协同，避免“各自为政”。

　　打破要素壁垒，设计协同治理制度。建立污染防治通则，针对水、气、土、固废等污染物建立基本制度促进协同治理；在“绿色低碳发展”编中，设立碳排放总量和强度控制、碳排放权交易等制度，减污降碳协同增效。

　　通过概念衔接，建立循环利用机制。固体废物的减量化、资源化、无害化，需要“污染防治”编与“绿色低碳发展”编相结合。通过合理界定“固体废物”的概念，将有用资源排除在污染物之外，法典为可再生资源的循环利用提供条件。

　　记者：将河湖长制、生态保护红线等改革实践以法典形式确认下来，这样设计的考虑是什么？

　　吕忠梅：新时代生态文明体制改革取得显著成效，将这些改革实践通过法典化立法，有助于促进国家治理体系和治理能力现代化，形成持久的制度文明和广泛的文化认同。

　　一是巩固改革成果，确立制度刚性。将党的十八大以来生态文明体制改革行之有效的理念、原则、制度和实践成果固化为法典，上升为具有普遍约束力和长期稳定性的国家意志和法律规范，确保生态文明建设的连续性和稳定性。

　　二是提升制度权威，强化法治保障。将分散在不同法律、法规、政策文件中的生态文明制度进行系统整合、提炼，编纂成一部体系完备、逻辑严谨的法典，为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供坚实的法律基础。

　　三是引领和推动深化改革。法典将“绿水青山就是金山银山”“人与自然和谐共生”等核心理念法治化，将山水林田湖草沙一体化保护和系统治理等要求制度化，为持续深化生态文明体制改革提供法治框架和动力。

　　四是凝聚社会共识。编纂生态环境法典，向国内外清晰传递了中国坚定不移走生态优先、绿色发展道路的强烈信号，有助于在全社会进一步凝聚生态文明建设的共识，形成全民共治共享的良好局面。

　　记者：法典如何回应人民关心的生态环境问题？

　　吕忠梅：法典切实回应人民关切，以人民为中心保障环境权益；直面民生痛点，将保障公众健康和生活品质置于突出位置。

　　首创“生态环境权益”概念，在立法目的中明确规定“保障公众健康和生态环境权益”，将分散的环境权利、资源权益整合升华，为保障生态环境权益以及公众参与和监督提供了更坚实的法理基础。

　　贯彻落实保障公众健康的立法目的，在各编中都规定了保障公众健康的内容，尤其是在“污染防治”编针对重污染天气应对、饮用水源保护、噪声污染防治、新污染物治理等社会高度关注的问题进行了专章或专门规定，措施具体，回应了人民群众对“蓝天、碧水、净土”和“宁静生活”的迫切期待。

　　谱写统筹推进高质量发展和高水平保护的新篇章

　　记者：今年是“十五五”开局之年，如何统筹推进高质量发展和高水平保护？

　　吕忠梅：“十五五”时期生态环境保护工作面临一系列复杂严峻的挑战，比如能源结构以煤为主的基本国情短期内难以根本改变；污染治理进入“深水区”，治理和修复的成本将急剧增加；生态环境质量从量变到质变的拐点尚未稳固；应对气候变化与生物多样性保护任务紧迫等。

　　同时也要看到，“十五五”时期我国生态环境保护工作也迎来新的重要机遇。要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。通过推动经济社会发展的全面绿色转型，在高质量发展中实现高水平保护，在高水平保护中促进高质量发展，这将是未来中国经济的核心竞争力之一。

　　记者：法典编纂完成后，生态文明制度体系建设还需要往哪些方面发力？

　　吕忠梅：要通过持续深化改革，推动制度优势更好地转化为治理效能，为建设人与自然和谐共生的现代化提供坚实保障。

　　要做好配套法规与标准的精细化建设。加快制定修订新污染物控制、碳排放权交易、生态产品价值实现等关键领域的配套法规。同时应加快体制机制改革的协同深化，强化部门间信息共享、联合执法、会商研判的机制化、常态化，完善跨区域、跨流域的生态补偿、联防联控、联合执法机制等。

　　此外，还要探索政策工具与市场机制的多元化创新，更多运用市场经济手段，深化环境经济政策，发展绿色金融，健全企业环境责任体系。推动治理能力与技术的现代化提升，运用科技赋能，提升监管执法的精准性和有效性。完善环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度，加大对违法行为的震慑力。推动社会治理体系的全民行动化构建，从“政府主导”转向“社会共治”，激发全社会共同呵护生态环境的内生动力。